Krótka odpowiedź brzmi "nie". Ale sprawa jest o wiele bardziej skomplikowana i w razie prób odwołania lub przesunięcia jesiennych wyborów z jakiegoś powodu, choćby przez Kongres, "totalny chaos" byłoby najlepszym określeniem tego, co mogłoby nastąpić. Oto kilka scenariuszy.
Pytania i wątpliwości na ten temat pojawiają się od jakiegoś czasu i nie wzięły się znikąd. Kilka osób otwarcie sugerowało takie rozwiązanie w związku z pandemią i trudnością zapewnienia bezpieczeństwa głosującym. Aż 16 stanów, zarówno uznawanych za republikańskie jak i demokratyczne, zdecydowało się przecież na przesunięcie prawyborów u siebie w związku z rozwijającym się wiosną kryzysem zdrowotnym. Z prawnego punktu widzenia były to decyzje uzasadnione. A skoro można to zrobić na poziomie stanowym, to może i federalnym? Co wtedy? Poszczególne stany decydowały o przesunięciu głosowania ze względów zdrowotnych, ale zaistniało podejrzenie, iż ktoś może wykorzystać ten precedens w innym celu. Tak powstały wątpliwości i podejrzenia, które spotęgował niedawny wywiad Jareda Kushnera, doradcy i zięcia prezydenta, dla magazynu Time. Niezbyt precyzyjnie odpowiedział na pytanie dotyczące ewentualnego odwołania wyborów, co wystarczyło, by wśród demokratów na nowo wybuchły podejrzenia związane z listopadem.
Spróbujmy więc wspólnie zastanowić się, czy opóźnienie wyborów, na przykład w Ohio, może posłużyć jako precedens na poziomie federalnym i być wykorzystane jako oręż polityczny.
Okazuje się, że nie może tego dokonać urzędujący prezydent, ani żaden z podległych mu urzędników. Może jednak to zrobić Kongres. Aż trzy niezależne ustawy federalne mówią, iż dzień wyboru prezydenta, senatorów i reprezentantów to "wtorek po pierwszym poniedziałku listopada". By to zmienić, musiałaby w tej sprawie istnieć zgoda obydwu izb parlamentu, a to w tej chwili jest niemożliwe, bo obydwie znajdują się pod wpływem różnych partii.
Ponadto 20. poprawka do Konstytucji stanowi, że „kadencje prezydenta i wiceprezydenta wygasają w południe, 20 stycznia".
Właściwie moglibyśmy skończyć w tym miejscu, ale spróbujmy jednak postawić pytanie:
Co by było, gdyby?
Wyobraźmy więc sobie, co jest naprawdę mało prawdopodobne, że wybory zostały w jakiś sposób i z jakiegoś powodu odwołane. Zgodnie z 20. poprawką kadencja Donalda Trumpa i wiceprezydenta Mike'a Pence'a wygasa zgodnie z planem. Żaden z nich nie może pozostać na stanowisku bez poważnego naruszenia litery prawa. Pojawia się pytanie, kto ich w tej sytuacji zastępuje. Okazuje się, że odpowiedź jest niesamowicie skomplikowana.
Kto decyduje o terminie wyborów?
Istnieją różne zasady dotyczących wyborów do Kongresu i wyborów prezydenckich.
W przypadku wyborów do Kongresu Konstytucja stanowi, że „czas, miejsce i sposób przeprowadzania wyboru senatorów i reprezentantów powinny być określone w każdym stanie przez lokalną legislaturę", ale Kongres może w dowolnym momencie "wprowadzić własne lub zmienić istniejące przepisy, z wyjątkiem miejsc wyboru senatorów”. Oznacza to, że zarówno Kongres, jak i stanowi ustawodawcy mają kontrolę nad tym, kiedy odbywają się wybory do Kongresu, ale Kongres ma ostatnie słowo, jeśli istnieją w tej sprawie wątpliwości lub niejasności.
Kongres wyznaczył kiedyś datę wyborów do Izby Reprezentantów i Senatu na „wtorek po pierwszym poniedziałku w listopadzie” i ani prezydent, ani żaden inny urzędnik państwowy nie jest uprawniony do zmiany tej daty. Tylko kolejny akt Kongresu może to zrobić.
W przypadku wyborów prezydenckich sprawa jest nieco bardziej skomplikowana. Teoretycznie ustawodawstwo federalne mówi, podobnie jak we wcześniejszym przypadku, że „elektorów prezydenta i wiceprezydenta mianuje się w każdym stanie we wtorek po pierwszym poniedziałku listopada". Czyli teoretycznie wszystko jest tak samo i jasne dla każdego – wybory odbywają się w tym samym dniu co do Kongresu i Izby.
Problem w tym, że elektorski system wyborów prezydenckich wcale nie wymaga, by mianowani oni byli na podstawie wyborów. Konstytucja nic na ten temat nie mówi. Stanowi ona jedynie, że „każdy stan powoła w sposób określony przez swoją legislaturę liczbę elektorów, równą całkowitej liczbie senatorów i reprezentantów posiadanych przez dany stan w Kongresie".
Tak więc ustawodawca stanowy mógłby teoretycznie zdecydować o przyznaniu głosów elektorskich w jakikolwiek sposób, choćby wyciągając nazwiska kandydatów prezydenckich z kapelusza. Co dla wielu znawców prawa jest niepokojące, to fakt że legislatura kontrolowana przez jedną partię mogłaby potencjalnie mianować tylko własnych członków do Kolegium Elektorów.
Spokojnie, to się nie wydarzy. Najprawdopodobniej
Choć jak widzimy, prawodawcy stanowi teoretycznie mają taką władzę, to sposób wyłaniania prezydenta w wyborach powszechnych jest tak głęboko zakorzeniony w amerykańskiej kulturze, że jest naprawdę mało prawdopodobne, aby jakikolwiek stan próbował mianować elektorów bezpośrednio, z pominięciem powszechnego głosowania.
Do 1832 r. wszystkie stany USA z wyjątkiem Południowej Karoliny korzystały z obowiązującego do dziś systemu powszechnego głosowania w celu wyłonienia elektorów. Płd. Karolina dołączyła nieco później, bo w latach 60. XIX wieku.
Ponadto w momencie, gdy stan postanowi przeprowadzić wybory w celu wyłonienia reprezentujących go członków Kolegium Elektorów, wszyscy wyborcy muszą uzyskać równy status. Więc jakiekolwiek próby zniechęcenia części wyborców lub utrudnienia im dostępu do urn wyborczych byłyby niezgodne z prawem i klauzulą zawartą w 14. poprawce. Do tego bezpośrednie mianowanie elektorów wymagałoby zmiany prawa w danym stanie, co z kolei mogliby zawetować gubernatorowie reprezentujący inną partię polityczną niż większość w lokalnej legislaturze. Taka sytuacja ma obecnie miejsce np. w Wisconsin, Michigan, Pensylwanii i Karolinie Północnej.
Tak więc wszystko to pozostaje w sferze hipotez, do tego wysoce nieprawdopodobnych.
No dobrze, ale jeśli jednak mimo wszystko wybory zostaną odwołane… co wtedy? Zgoda, załóżmy przez chwilę, że wybory nie odbywają się zgodnie z planem, z jakiegokolwiek powodu.
Kto wówczas rządzi krajem?
Okazuje się, że odpowiedź na to pytanie jest zaskakująco skomplikowana i może zależeć od tego, czy przynajmniej jeden stan wybierze przedstawicieli do Kolegium Elektorów.
12. poprawka do Konstytucji stanowi, że po wyborze elektorów zbierają się oni i oddają głosy. Osoba mającą ich najwięcej zostaje prezydentem.
Nie jest jednak do końca jasne, co się stanie, jeśli tylko niektóre stany przeprowadzą wybory prezydenckie zgodnie z planem, podczas gdy inne w ogóle nie wyznaczą swoich przedstawicieli do Kolegium Elektorów. Tekst 12. poprawki mówi, że do wyboru potrzebna jest „większość spośród wszystkich mianowanych elektorów”. To z kolei sugeruje, że nie musi to być jakaś stała liczba reprezentująca wszystkie stany. Jeśli kilka stanów mianuje tylko 100 osób na funkcję elektora, to większość z nich – 51 – potencjalnie wystarczy do wyboru prezydenta. Znów należy powtórzyć, prawdopodobieństwo realizacji takiego scenariusza jest minimalne i żaden stan nie zrezygnuje bez poważnego powodu z udziału w wyborach.
Gdy nikt nie zgarnie większości
Kolejny scenariusz, tym razem prawdopodobny, ale nigdy nieprzetestowany w praktyce, mówi o tym, że żaden z kandydatów nie otrzyma wymaganej większości głosów elektorskich. Do zwycięstwa potrzebne jest jak wiadomo 270, czyli większość z 538 dostępnych. Mogą one rozłożyć się po 269 na każdego z dwóch kandydatów, lub wejście na scenę trzeciego, niezależnego lub reprezentującego nową partię, może doprowadzić do sytuacji, w której nikt nie uzyska wymaganych 270.
Wówczas wybór prezydenta spada na Izbę Reprezentantów, ale też proste to nie jest. Po pierwsze musi wybrać spośród trzech kandydatów, którzy otrzymali najwięcej głosów elektorskich. Ale nie głosują wszyscy politycy, tylko na każdą delegację stanową w Kongresie przypada jeden głos. W przypadku tegorocznych wyborów wydawałoby się, że kontrolująca Izbę partia demokratyczna wybrałaby swojego kandydata. Otóż nie, demokraci mają większość, ale republikanie kontrolują w Izbie delegacje aż 26 stanów, co wystarczy, by wybrać nowego (lub ponownie obecnego) gospodarza Białego Domu.
Wróćmy do scenariusza, w którym nie ma członków Kolegium Elektorów, bo wybory się nie odbyły. Izba nie może wybrać więc prezydenta, ponieważ 12. poprawka wymaga od niej wyboru spośród trzech kandydatów, którzy otrzymają najwięcej głosów.
20. poprawka mówi, że "kadencja prezydenta i wiceprezydenta wygasa w południe 20 stycznia", a kadencje "senatorów i reprezentantów w południe, 3 dnia stycznia".
Jeśli więc nikt nie zostanie wybrany na ich miejsce, Trump i Pence przestaną pełnić swe funkcje. Kilkanaście dni wcześniej przestaną pełnić funkcje wszyscy członkowie Izby wybieranej co dwa lata. W tym samym momencie wygaśnie kadencja jednej trzeciej senatorów.
W normalnej sytuacji, gdy prezydent i wiceprezydent nie mogą pełnić swej funkcji z jakiegoś powodu, wówczas ich obowiązki spadają na osobę pełniącą funkcję przewodniczącego Izby Reprezentantów. Osobą tą jest obecnie Nancy Pelosi. Gdy jednak nie ma wyborów, to nie ma Izby i osoby jej przewodzącej.
Następnym urzędnikiem w kolejce do pełnienia najwyższej funkcji w państwie jest prezydent pro tempore Senatu, co jest dużej mierze ceremonialnym stanowiskiem tradycyjnie zajmowanym przez zajmującego najdłużej swe stanowisko członka partii większościowej. W tej chwili jest to Sen. Chuck Grassley, republikanin z Iowa, który w razie czego jest zastępcą prezydenta tej izby, Mitcha McConnella.
Ale to nie wszystko! Bo przecież w tym scenariuszu kadencje wielu senatorów wygasają 3 stycznia. W tym konkretnym przypadku chodzi o 23 republikanów i tylko 12 demokratów. Jeśli więc nie zostaną przeprowadzone żadne wybory, po zwolnieniu tych miejsc demokraci będą mieli większość w Senacie. Co oznaczałoby, że to oni wybiorą nowego prezydenta pro tempore Senatu. Jeśli będą postępować zgodnie z tradycją, to zostanie nim senator Patrick Leahy z Vermont.
Jeśli ktoś dotrwał do tego miejsca i jeszcze się nie zagubił i wciąż uważa, że system wyboru i sukcesji władzy w USA jest prosty, niech się przygotuje. Sprawy dopiero teraz
zaczynają się komplikować.
17. poprawka, o której jeszcze nie wspominaliśmy, zezwala gubernatorom stanów na mianowanie tymczasowych senatorów na wolne miejsca, ale nie wszystkie stany zezwalają na to swoim gubernatorom. Nie jest też jasne, kto byłby gubernatorem wielu stanów, gdyby najbliższe wybory nie odbyły się, ponieważ w wielu również kończy im się kadencja i w tym roku ma to miejsce w co najmniej 10 stanach.
Od bardzo wielu lat prawnicy konstytucyjni nie są w stanie dojść do porozumienia, jak te zawiłości rozwiązać. Na szczęście nie było jeszcze sytuacji, w której musieliby podjąć konkretne decyzję. Wszystko pozostaje na razie w sferze teoretycznych spekulacji. Poza tym należy pamiętać, że ostatecznie władza rządu federalnego wypływa z woli narodu. Pozwalamy liderom rządzić, ponieważ ufamy, iż zostali wybrani w procesie zgodnym z Konstytucją i w miarę przez nas zrozumiałym.
Gdy jednak ktoś nazwie siebie prezydentem tylko dlatego, że wybrała go garstka senatorów pod nieobecność pozostałych członków Kongresu, prawdopodobnym rezultatem byłaby rewolucja, a w najłagodniejszej wersji poważne niepokoje społeczne.
Wszystkie opisane scenariusze są na szczęście niezwykle mało prawdopodobne, bo alternatywą dla każdego z nich byłby trudny do opanowania chaos.
Na podst. vox, law.cornell.edu, archives.gov, thenation, time, constitutioncenter.org
opr. Rafał Jurak
