„E pluribus unum” – z wielu, jeden

Jak działa federalny ustrój Stanów Zjednoczonych?

„E pluribus unum" – z wielu, jeden. To łacińskie motto USA, które najlepiej oddaje istotę amerykańskiego systemu politycznego. Ale co to właściwie znaczy w praktyce? I dlaczego Stany Zjednoczone działają zupełnie inaczej niż większość innych demokracji?

Federacja, czyli związek suwerennych państw

Wyobraźmy sobie, że Polska, Czechy i Słowacja postanowiły stworzyć wspólne państwo, ale jednocześnie każde z nich zachowało własny parlament, własne prawo karne i własny system podatkowy. Mniej więcej tak powstały Stany Zjednoczone w 1787 roku – jako związek trzynastu niezależnych kolonii, które zgodziły się na wspólny rząd federalny, ale pod jednym warunkiem: zachowają swoją suwerenność we wszystkim, czego wyraźnie nie przekażą Waszyngtonowi. Nowa konstytucja z 1787 roku zastąpiła wcześniejsze Artykuły Konfederacji, tworząc silniejszy rząd centralny i wyraźniej określając podział kompetencji między stany a władzę federalną.

To fundamentalna różnica w porównaniu z większością innych krajów, gdzie parlament centralny ma najwyższą władzę i może – przynajmniej teoretycznie – zmienić niemal każde prawo w całym kraju. W USA jest odwrotnie: to stany są pierwotne, a rząd federalny powstał później i może działać tylko w ściśle określonych granicach.

Co należy do stanów, a co do Waszyngtonu?

Rząd federalny ma wyłączność w sprawach, które dotyczą całego kraju lub stosunków z zagranicą. Są to:

• Polityka zagraniczna i obrona narodowa
• Handel międzynarodowy
• Handel międzystanowy
• Emisja pieniądza i polityka monetarna
• Poczta federalna
• Prawo patentowe i autorskie
• Polityka imigracyjna, cła i regulacje środowiskowe w zakresie między stanowym

Stany natomiast kontrolują niemal wszystko, co dotyczy codziennego życia obywateli:

• Prawo karne (z wyjątkiem przestępstw federalnych)
• Edukacja – każdy stan ustala własne programy nauczania
• Małżeństwa, rozwody, prawo rodzinne – choć od 2015 roku wszystkie stany muszą uznawać małżeństwa jednopłciowe (orzeczenie Sądu Najwyższego), to nadal same regulują wymogi formalne, wiek, procedury
• Prawo wyborcze i organizacja wyborów
• Infrastruktura lokalna
• Licencje zawodowe
• Podatki – stany mają własne systemy podatkowe, niezależne od federalnych

Efekt? W Teksasie nie ma stanowego podatku dochodowego, podczas gdy Kalifornia pobiera go według jednej z najwyższych stawek. W niektórych stanach można kupić marihuanę w legalnym sklepie, w innych grozi za to więzienie. W Nebrasce można poślubić swoją partnerkę mając 19 lat, w Mississippi – 21 bez zgody rodziców, a za ich zgodą już od 17 lat (chłopcy) i 15 lat (dziewczęta). Przepisy te mogą się jednak okresowo zmieniać – każdy stan samodzielnie ustala i aktualizuje swoje normy.

Finansowanie: kto za co płaci?

System finansowy również odzwierciedla federalną strukturę. Przeciętny Amerykanin płaci jednocześnie podatek federalny od dochodów, podatek stanowy (który w niektórych stanach w ogóle nie istnieje) oraz podatki lokalne dla powiatu i miasta. To tak, jakby Polak płacił osobny podatek dochodowy do Warszawy, osobny do województwa mazowieckiego i jeszcze inny do swojej gminy – i każdy z tych poziomów władzy samodzielnie decydowałby o wysokości stawek.

Co ważne, stany nie mogą ogłosić bankructwa, a konstytucje większości stanów wymagają zrównoważonego budżetu. Rząd federalny może się zadłużać bez ograniczeń.

Ciekawostka: niektóre stany otrzymują z Waszyngtonu więcej pieniędzy niż wpłacają w podatkach federalnych (np. Missisipi, Nowy Meksyk, Alabama), inne są „płatnikami netto". Kalifornia w 2024 roku wpłaciła do budżetu federalnego aż 275,6 miliarda dolarów więcej niż otrzymała – najwięcej w kraju. Nowy Jork dopłacił 76,5 miliarda, a Teksas 68,1 miliarda. Z kolei Illinois plasuje się gdzieś pośrodku – nie jest ani dużym beneficjentem, ani znaczącym płatnikiem netto. (Dane pochodzą z analiz instytucji takich jak Tax Foundation i Rockefeller Institute i mają charakter szacunkowy – nie są częścią oficjalnego bilansu budżetu federalnego).

To częsty temat politycznych sporów, szczególnie że wzorzec jest uderzający: stany konserwatywne otrzymują średnio 1,24 dolara za każdego dolara wpłaconego do Waszyngtonu, podczas gdy stany liberalne – tylko 1,14 dolara. Siedem z dziesięciu najbardziej zależnych od federalnych dotacji stanów to stany konserwatywne. Niektórzy zwracają więc uwagę na paradoks: politycy z tych regionów często postulują „mały rząd”, „niskie podatki” i „samodzielność”, jednocześnie zarządzając stanami, które w znacznym stopniu korzystają z pieniędzy podatników z bogatszych regionów.

Wybory: 50 różnych systemów

Tutaj różnica między USA a innymi krajami jest szczególnie uderzająca. Przykład: gdy Polak głosuje w Tarnowie, a inny w Białymstoku, obaj podlegają tym samym przepisom – Państwowa Komisja Wyborcza w Warszawie ustala jednolite zasady dla całego kraju. Kiedy jednak Amerykanin głosuje w Chicago (Illinois), a jego kuzyn w Milwaukee (Wisconsin) – oddalonym zaledwie 100 mil – każdy z nich podlega zupełnie innym przepisom wyborczym.

Jeden stan może wymagać okazania dowodu tożsamości ze zdjęciem, podczas gdy drugi tego nie wymaga. W jednym stanie można głosować korespondencyjnie bez podania powodu, w innym trzeba usprawiedliwić swoją nieobecność. Godziny otwarcia lokali wyborczych, sposób rejestracji wyborców, możliwość wcześniejszego głosowania, zasady przeliczania głosów – wszystko to ustala każdy stan osobno.

Kiedy Amerykanie głosują na prezydenta, w rzeczywistości uczestniczą w 50 osobnych wyborach stanowych, z których każdy jest organizowany, nadzorowany i certyfikowany przez lokalne władze stanowe. Nie istnieje centralna komisja wyborcza. Istnieje co prawda Federal Election Commission (FEC), ale jej kompetencje ograniczają się do nadzoru nad finansowaniem kampanii wyborczych, nie zaś do przebiegu samych wyborów. Stąd kontrowersje wokół wyników wyborów – nie ma jednego krajowego systemu, który można by jednolicie nadzorować. Każdy stan certyfikuje wyniki osobno, według własnych przepisów, co dla obserwatora przyzwyczajonego do scentralizowanych wyborów może wyglądać na chaos.

Inne demokracje: jak to wygląda gdzie indziej?

Dla porównania:

Niemcy również są federacją, ale z mniejszą autonomią landów. Rząd federalny w Berlinie ma znacznie większe uprawnienia niż Waszyngton. Kraje związkowe kontrolują edukację i policję, ale prawo karne jest jednolite w całym kraju.

Polska to państwo unitarne – Sejm w Warszawie może uchwalić prawo obowiązujące od Świnoujścia po Przemyśl. Samorządy mają kompetencje, ale są one delegowane przez parlament, nie wynikają z pierwotnej suwerenności.

Szwajcaria poszła jeszcze dalej niż USA – to konfederacja kantonów, gdzie nawet mniejsze gminy mają ogromną autonomię. Referenda lokalne decydują o poziomie podatków czy budowie dróg.

Wielka Brytania to hybrydowy przypadek: Anglia jest scentralizowana, ale Szkocja, Walia i Irlandia Północna mają własne parlamenty z różnym zakresem uprawnień (tzw. devolution).

„Z wielu – jeden”: wady i zalety

Motto „E pluribus unum" powstało w XVIII wieku i miało wyrażać ideę, że różnorodne kolonie mogą stworzyć jedną, silną republikę. Dziś nabiera nowego znaczenia, bo federalizm to system, który w zależności od perspektywy może być rozwiązaniem albo problemem.

Zwolennicy wskazują na federalizm jako na system „laboratoriów demokracji" – gdy Massachusetts wprowadza powszechną opiekę zdrowotną, a Vermont legalizuje związki partnerskie na długo przed rządem federalnym, inne stany mogą obserwować efekty i uczyć się na cudzych doświadczeniach. To znacznie bezpieczniejsze niż wprowadzanie radykalnych reform od razu w całym kraju. Federalizm daje też ochronę mniejszościom: jeśli rząd w Waszyngtonie staje się wrogi wobec określonej grupy, stany mogą działać jak tarcza – Kalifornia chroniąca prawa imigrantów czy Teksas broniący praw do posiadania broni to przykłady tego mechanizmu w działaniu. Władza bliższa obywatelowi oznacza też większą kontrolę nad lokalnymi sprawami – mieszkaniec Vermont może realnie wpływać na politykę swojego stanu w sposób niemożliwy na poziomie federalnym.

Krytycy zwracają jednak uwagę na fundamentalne problemy tego systemu. Przede wszystkim – głębokie nierówności między stanami. Dziecko urodzone w Mississippi ma dostęp do znacznie gorszej edukacji i opieki zdrowotnej niż dziecko z Connecticut, choć oba są obywatelami tego samego kraju. Biznesmen prowadzący działalność w kilku stanach musi poruszać się w chaosie prawnym – to, co jest legalne w Kolorado, może oznaczać problemy Idaho. Ten sam lek może być dostępny bez recepty w Oregonie, a w Alabamie – tylko na receptę. Prowadzi to do licznych niekonsekwencji w praktyce prawa. Federalizm utrudnia też przeprowadzanie reform krajowych – gdy Europa wprowadza jednolite standardy ochrony danych czy emisji spalin, amerykańskie firmy muszą spełniać pięćdziesiąt różnych zestawów przepisów.

Dlaczego to takie trwałe?

Zmiana amerykańskiego systemu federalnego wymagałaby poprawki do Konstytucji, a ta potrzebuje zgody 3/4 stanów. W praktyce: niemożliwe. Dlatego system sprzed ponad 230 lat nadal funkcjonuje w XXI wieku.

Dla Europejczyka wychowanego w tradycji scentralizowanego państwa może to być trudne do zrozumienia. Ale dla Amerykanina niezależność stanu to nie abstrakcja – to realna władza gubernatora Teksasu do wysłania Gwardii Narodowej na granicę, prawo Kalifornii do ustalania własnych norm emisji CO2 czy możliwość Vermont do legalizacji związków partnerskich na długo przed rządem federalnym.

„Z wielu – jeden" nie oznacza, że różnice znikają. Oznacza, że mimo różnic, można działać razem. Czy to się sprawdza? System ten przetrwał wojnę secesyjną, Wielki Kryzys, walkę o prawa obywatelskie i niezliczone kryzysy konstytucyjne. Dziś, gdy Ameryka jest bardziej podzielona politycznie niż kiedykolwiek od czasów wojny domowej, federalizm pozostaje jednocześnie źródłem napięć i sposobem na ich rozładowanie. Może właśnie dlatego – mimo wszystkich wad – ten XVIII-wieczny eksperyment wciąż trwa.

źródła: Congressional Research Service, Rockefeller Insitute, supremecourt.gov, U.S. Constitution, Tax Foundation, U.S. Census Bureau, MoneyGeek

opr. RJ